1 总则

　　1.1编制目的

　　为建立健全本市自然灾害应急救助体系和运行机制，规范应急救助行为，提高应急救助能力，迅速、有序、高效地组织应急救助行动，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，维护灾区社会稳定，保障经济社会持续稳定发展，编制本预案。

　　1.2编制依据

　　依据《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国减灾规划（1998－2010年）》、《国家自然灾害救助应急预案》和《上海市突发公共事件总体应急预案》等。

　　1.3适用范围

　　凡在本市发生的台风、暴雨、风暴潮、赤潮、龙卷风、浓雾、高温、雷击、地质、地震或其它突发自然灾害，造成人员伤亡，需紧急转移安置或生活救助，并达到启动条件的，适用本预案。

　　发生其他种类突发公共事件，经市政府批准，也可根据本预案组织实施应急救助。

　　1.4工作原则

　　统一领导、分级负责，以人为本、依靠群众，以防为主、防救结合，分工协作、协同应对。

　　2 组织体系

　　2.1领导机构

　　《上海市突发公共事件总体应急预案》明确，本市突发公共事件应急管理工作由市委、市政府统一领导；市政府是本市突发公共事件应急管理工作的行政领导机构；市应急委决定和部署本市突发公共事件应急管理工作，其日常事务由市应急办负责。

　　2.2应急联动机构

　　市应急联动中心设在市公安局，作为本市突发公共事件应急联动先期处置的职能机构和指挥平台，履行应急联动处置较大和一般突发公共事件，组织联动单位对特别重大、重大突发公共事件进行先期处置等职责。各联动单位在各自职责范围内，负责突发公共事件应急联动先期处置。

　　2.3工作机构

　　市民政局是市政府主管本市自然灾害应急救助的职能部门和综合协调机构。

　　本市发生特别重大、重大自然灾害，市政府视情成立市自然灾害应急救助指挥部（以下简称市应急救助指挥部）。市应急救助指挥部办公室（以下简称市应急救助办）设在市民政局。市应急救助指挥部工作任务完成，报请市政府批准后解散，转入常态管理。

　　各区县政府根据市应急救助指挥部指令和实际需要，成立现场指挥部。

　　2.4专家机构

　　组建自然灾害应急救助专家组，并与其他专家机构建立联络机制。在应急救助响应启动后，从自然灾害应急救助专家组中确定相关专家，负责对自然灾害应急救助提供决策咨询建议和技术支持。

　　3 预警预报与信息管理

　　3.1灾害预警预报

　　3.1.1市民政局根据市有关部门提供的灾害预警报信息，结合预警地区的数据库进行分析评估，及时对可能受到自然灾害威胁的相关地区和人口数量做出灾情预测。

　　3.1.2根据灾情预测自然灾害可能造成的严重人员伤亡和财产损失，以及大量人员需要紧急转移安置或生活救助，相关部门做好应急救助准备并采取应对措施。

　　3.2灾情信息管理

　　灾情信息报告内容包括：灾害种类、发生的时间、地点、背景、灾害造成的损失（包括人员受灾情况、人员伤亡数量、农作物受灾情况、房屋倒塌、损坏情况及造成的直接经济损失）、已采取的救灾措施和灾区的需求等。

　　3.3灾情信息报告时间

　　3.3.1灾情初报。区县政府应急救助机构对本辖区内发生的自然灾害，凡造成人员伤亡和较大财产损失的，应在第一时间掌握灾情，并在灾害发生2小时内向市民政局报告初步情况。市民政局在接到区县报告后，应在２小时内完成初步审核、汇总灾情相关数据，向民政部和市政府报告。

　　3.3.2灾情续报。在自然灾害灾情稳定前，市和区县两级民政部门均执行24小时零报告制度。区县应急救助机构每天上午9时前将截止前一天24时的灾情上报市民政局，市民政局每天12时前向民政部和市政府报告。对特别重大、重大灾情，根据需要随时报告。

　　3.3.3灾情核报。区县应急救助机构在灾情稳定后，应在2个工作日内核定灾情，向市民政局报告。市民政局在接到区县报告后，应在3个工作日内审核、汇总灾情数据，向民政部和市政府报告。

　　3.4灾情核定

　　3.4.1各级民政部门协调同级农业、水务、防汛、地震、海洋、气象、统计等部门进行综合分析、会商，核定最终灾情。

　　3.4.2市民政局组织专家评估小组，通过全面核定、抽样调查、典型调查和专项调查等方式，核实灾情。

　　4 应急响应

　　4.1分级响应

　　4.1.1按照“条块结合，以块为主”原则，灾害救助以地方政府为主进行组织。灾害发生后，街道（乡镇）、区县、市有关部门要根据灾情，按照分级管理原则，启动相应层级的应急救助响应，搞好灾民紧急转移安置和生活安排，落实抗灾救灾工作，组织灾情调查、评估和报告，最大限度地减少人员伤亡和财产损失。

　　4.1.2按照自然灾害造成的损失和可能造成的严重后果，自然灾害应急救助响应分为四级：Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级。

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　　（1）Ⅰ级响应

　　本市一次自然灾害过程出现特别重大情况的，启动Ⅰ级响应。

　　（2）Ⅱ级响应

　　本市一次自然灾害过程出现重大情况的，启动Ⅱ级响应。

　　（3）Ⅲ级响应

　　本市一次自然灾害过程出现较大情况的，启动Ⅲ级响应。

　　（4）Ⅳ级响应

　　本市一次自然灾害过程出现一般情况的，启动Ⅳ级响应。

　　4.1.3特别响应

　　本市发生事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等其他突发公共事件，造成大量人员伤亡，需要紧急转移安置或生活救助的，经市政府批准，启动特别响应。

　　4.2响应程序

　　4.2.1Ⅰ级、Ⅱ级响应程序

　　市民政局在接到灾情报告后的第一时间向市委、市政府报告，经市政府同意后启动Ⅰ级、Ⅱ级响应。

　　4.2.2Ⅲ级、Ⅳ级响应程序

　　市民政局值班部位接到灾情报告后第一时间向局领导报告，视情启动Ⅲ级、Ⅳ级响应，并向市政府报告。

　　4.2.3特别响应程序

　　本市发生特别重大、重大事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等其他突发公共事件，造成大量人员伤亡，并需要紧急转移安置或生活救助的，经市政府批准，启动特别响应。按照市政府的统一部署，开展应急救助工作。

　　5 后期处置

　　5.1灾后生活救助

　　5.1.1救灾物资发放。受灾群众疏散转移后，本市各级应急救助机构应迅速组织救灾物资和生活必需品的调拨与发放，保证生活必需品的供应。

　　5.1.2救助款物计划安排。市和区县民政部门应根据灾情和灾害损失程度，制定阶段性灾民生活保障计划。同时，视灾情严重程度及灾情发展，及时向上级汇报灾情，申请救灾资金及物资。

　　5.1.3中央及本市各级政府安排的救灾资金，主要用于灾民转移安置、生活必需品供应、住房恢复重建、灾后生活安排等基本生活的需要和伤员的紧急医疗。

　　5.2救灾捐赠

　　5.2.1捐赠。启动响应后，经市政府批准，根据市民政局的统一部署，各级民政部门应立即开通24小时捐赠热线，动员社会各界为灾区提供援助。必要时，市和区县民政部门应成立专门的接受捐赠领导机构和工作队伍，合理安排接受场所和仓储设施，保证接受捐赠的需要。

　　5.2.2捐赠工作原则。坚持尊重捐赠者意愿和专款专用的原则，对接受的捐赠款物按照规定程序，迅速安排使用，为灾民救助工作提供及时有效的支持。

　　5.3灾后恢复重建

　　坚持“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”的救灾工作方针，灾民倒塌房屋重建主要由区县政府负责组织实施，采取以自建为主、援建和帮建相结合的方式。建房资金通过政府救济、社会互助、邻里帮工帮料、以工代赈、自行借贷、政策优惠等多种途径解决。房屋规划和设计要因地制宜，合理布局，科学规划，充分考虑灾害因素。

　　5.4其他

　　相关部门要搞好灾后疾病预防和疫情监测，救灾资金的安排和信贷，灾区学校、医疗卫生机构以及水利、电力、交通、通信设施的修复，救灾柴油、化肥等物资下拨等，协助做好恢复重建。

　　6应急保障

　　6.1经费保障

　　6.1.1按照“救灾救济工作分级负责、救灾救济资金分级负担”原则，市、区县政府负责救灾救济资金的安排与拨付。

　　6.1.2本市各级财政部门按照有关规定，根据发生自然灾害的实际情况，采取相应的应急保障措施，确保各项救灾资金及时、足额核拨到位。

　　6.2物资保障

　　6.2.1按照救灾物资储备规划，建立动态救灾物资储备机制。

　　6.2.2灾情发生后，市应急救助指挥部可根据灾情需要，对各区县救灾储备物资进行应急调配或视情进行应急采购。

　　6.2.3制作灾时临时票据，当灾害发生时，向灾民发放临时票据，在灾民的临时安置点附近设置发放点，灾民凭临时票据向发放点领取相应的衣被、食品等生活必备物品。

　　6.3通信和信息保障

　　6.3.1加强先进技术和设备的开发、研制和配备，建立先进的应急指挥决策支持系统。

　　6.3.2加强灾害信息管理系统建设，确保本市各级政府及时准确掌握自然灾害信息。

　　6.3.3建立信息通信应急保障队伍，承担灾害现场通信保障任务，完善信息共享机制。建立本市部门间灾害信息共享平台，提供信息交流服务，完善信息共享机制。

　　6.4应急救助装备保障

　　各区县政府应急救助机构应配备应急救助必需的车辆、通信工具等设备和装备，并可视情配备具有视频、音频、数据信息传输功能的指挥通讯车。

　　6.5应急队伍保障

　　6.5.1完善各级应急救助专业人员队伍建设。建立健全与相关专业救援队伍的联动机制。

　　6.5.2培育非政府组织和志愿者队伍，建立社区应急救助志愿者队伍，在灾害发生时积极展开自救互助，减少灾害伤亡。

　　6.6社会动员保障

　　6.6.1建立和完善社会捐助制度，规范自然灾害社会捐助。建立民政部门救灾捐赠工作应急机制。

　　6.6.2在已有经常性社会捐助接收点的基础上，进一步建立健全经常性社会捐助接受点及其接收网络。

　　6.6.3完善社会捐助表彰制度，利用媒体对表现突出的集体和个人进行宣传和表彰，为开展社会捐助活动创造良好的社会氛围。

　　7 监督管理

　　对在应急救助工作中作出重大贡献的单位和个人，由市政府或该单位上级主管部门、个人所在单位视情给予表彰或奖励。

　　对在自然灾害救助工作中玩忽职守造成损失的，按照相关法律法规，对负直接责任的主管人员和其他责任人员，由所在单位、上级主管部门或监察机关给予行政处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。8 附则8.1名词术语解释

　　（1）自然灾害。指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括洪涝、干旱、台风、冰雹、雪、沙尘暴等气象灾害，地震灾害等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾和重大生物灾害等。

　　（2）灾情。指自然灾害造成的损失情况，包括人员伤亡、社会财产损失、灾害救助损失等。

　　（3）灾情预警。指根据气象、水文、海洋、地震、国土等部门的灾害预警、预报信息，结合人口、自然和社会经济背景数据库，对灾害可能影响的地区和人口数量等损失情况做出分析、评估和预警。

　　8.2预案管理

　　8.2.1预案编制与解释

　　本预案由市民政局负责编制和解释，报市政府审定，并报民政部备案。

　　各区县政府可根据本预案，制定相应的应急救助预案。市有关部门和单位应在相关专项、部门预案中，明确应急救助内容。

　　8.2.2预案修订

　　市民政局根据实际情况，适时组织有关部门和单位对本预案进行评估和修订，并报市应急办审核。

　　8.2.3预案实施

　　本预案由市民政局组织实施。

　　本预案自印发之日起施行。